Небезпека дострокового припинення бюджетних стимулів

Економічна криза в Україні триває: за даними Держстату, реальний ВВП в ІІ кварталі 2021 року зменшився на 0,8% відносно І кварталу 2021 року.

У той же час було зафіксовано зростання реального ВВП на 5,4% відносно ІІ кварталу 2020 року. Але останню цифру слід сприймати з обережністю, оскільки період порівняння (ІІ квартал минулого року) відзначався стрімким падінням – на 11,2% – відносно ІІ кварталу 2019 року.

Восени прогнозується черговий спалах епідемії, що неминуче відбиватиметься на економічних показниках України.

Для порівняння: у США реальний ВВП у ІІ кварталі 2021 року збільшився на 1,6% відносно І кварталу 2021. А відносно ІІ кварталу 2020 року темпи зростання досягли 12,2%.

При цьому, розрахункові річні темпи зростання реального ВВП становили 6,3% у І кварталі та 6,5% у ІІ кварталі 2021 року.

В І півріччі 2021 року бюджетно-податкова або фіскальна політика України стала більш жорсткою, що de facto означало припинення стимулюючої фіскальної політики 2020 року.

Циклічно скоригований первинний баланс (англійською Cyclically-Adjusted Primary Balance, CAPB) сектору загального державного управління в 2020 році складав "мінус" 1,8% ВВП (дані МВФ), а в І півріччі 2021 року – "плюс" 2,9% ВВП (оцінки автора).

Нагадаємо, що CAPB дорівнює різниці між доходами і первинними видатками держави, скоригованими на величину розриву ВВП, і є підсумовуючим показником впливу дискреційної фіскальної політики.

Від'ємне значення CAPB у 2020 році означало відповідне збільшення сукупного попиту як результату стимулюючої фіскальної політики.

Але додатне значення CAPB у І півріччі 2021 року, по суті, стало складовою скорочення сукупного попиту.

Тобто, помітне збільшення величини CAPB у поточному році вказує на проведення жорсткої фіскальної політики, що може загальмувати відновлення економіки.

Це засвідчує й величина фіскального імпульсу, що стала різко негативною: -4,7% ВВП у І півріччі 2021 року відносно попереднього року.

Якщо звернутися до офіційних показників фіскального сектору України, то дефіцит Зведеного бюджету за 6 місяців становив 14,6 млрд грн або 0,6% ВВП. А дефіцит державного бюджету 43,2 млрд грн або 1,9% ВВП.

При цьому, по загальному фонду бюджету недофінансовано 7,3% видатків, порівняно з планом.

Причинами низького бюджетного дефіциту стали недонадходження від державних запозичень, а також хронічні проблеми із затвердженням бюджетних програм і розробкою порядків використання коштів.

Тобто цілий ряд показників фіскального сектору України сигналізує про доволі жорсткий характер фіскальної політики у поточному році.

Однак, при продовженні епідеміологічної кризи в країні та досягненні "дна" економічного падіння такі зміни фіскальної політики були передчасними і недостатньо виваженими.

У 2021-2022 роках перед фіскальною політикою України, як і багатьох інших країн світу, стоїть завдання уникнення занадто активного і надміру раннього усунення програм фіскальної допомоги при одночасному утриманні боргової стійкості державних фінансів.

Досвід багатьох країн після глобальної фінансової кризи 2008-2009 років продемонстрував небезпеку передчасної фіскальної консолідації.

Так, у 2010 році вихід з кризи багато експертів інтерпретували як стійке піднесення і уряди розвинутих країн різко скоротили бюджетні дефіцити. Це, у свою чергу, загальмувало відновлення економіки і не дозволило зменшити співвідношення державного боргу до ВВП.

Для недопущення такого сценарію в майбутньому провідні вчені США і Європи підписали публічне звернення до Європарламенту під назвою "Європі час припинити фетишувати фіскальну дисципліну", яке було надруковано 15 червня 2021 року у Financial Times.

142 підписанти цього звернення аргументують, що політика бюджетної економії, яка впроваджувалася ЄС до початку нинішньої кризи, трансформувала фінансовий шок 2008 року в тривалу економічну рецесію, внаслідок чого ЄС пережив декаду економічної стагнації.

На їх думку, Європа потребує нового підходу до фіскальної політики, починаючи з визнання того, що малий дефіцит і видатки можуть викликати незворотні соціальні, економічні та екологічні втрати.

Фіскальні економії провокують стійке падіння сукупного попиту та випуску, що зумовлює скорочення зайнятості та доходів домогосподарств.

Саме тому в практичній площині в 2021 році уряди багатьох розвинутих країн продовжують реалізувати масштабні програми антикризової фіскальної підтримки, обсяг яких у нинішньому році оцінюється в 6% ВВП.

Що стосується країн, які розвиваються, то M. Карденас і Л. А. Річі зазначають:

"Уникнення передчасного припинення фіскальної підтримки в 2021 і 2022 роках є важливим завданням з огляду на те, що ці країни все ще мають високі показники інфікування і смертності, вакцинація просувається дуже повільно, а відновлення економіки є частковим, непевним і недостатньо відчутним для допомоги тим, хто страждає від подвійної кризи – публічної сфери охорони здоров'я та економічної кризи".

Джерело: "Fiscal Policy Challenges for Latin America during the Next Stages of the Pandemic: The Need for a Fiscal Pact"

В Україні наявність певного простору для маневру і можливостей для продовження стимулюючої фіскальної політики, щонайменше, до кінця 2021 року, підтверджується порівняно невисоким рівнем боргового навантаження.

Так, серед країн з ринками, що формуються, в Україні борг сектору державного управління відстає від середнього значення: 60,7% проти 64,4% ВВП у кінці 2020 року.

Відносний рівень державного боргу України був також удвічі нижчим від середнього у розвинутих країнах – 120,1% ВВП.

В Україні величина державного і гарантованого боргу відносно ВВП у кінці І півріччя 2021 року становила 60% ВВП.

Такий показник боргу точно відповідає загальноприйнятому граничному показнику – 60% ВВП, що вказує на невисокий рівень ризиків платоспроможності української держави.

В цілому, за результатами проведеного нами аналізу, динаміка більшості індикаторів боргової спроможності України в 2021 році була сприятливою, що засвідчує зважене управління борговими процесами.

Хоча критерії боргової стійкості й порушувалися за такими критеріями як відношення державного боргу до доходів бюджету та короткострокового зовнішнього боргу до міжнародних резервів (див. рисунок).

Динаміка індикаторів боргового навантаження України та їх порівняння із граничними значеннями

Джерело: складено на основі даних МВФ, Світового банку, НБУ та Міністерства фінансів України

Прийняте у світі граничне відношення короткострокового зовнішнього боргу (з урахуванням приватних боргів) до офіційних міжнародних резервів дорівнює 100%.

В Україні таке відношення на кінець І півріччя становило 167,6%, що сигналізує про незадовільний стан міжнародної ліквідності країни.

Однак, послідовне зниження відношення боргу до резервів з 2016 року свідчить про поступове зменшення гостроти цієї проблеми.

Відносно доходів бюджету державний і гарантований борг України в кінці червня 2021 року становив 212,4%, суттєво покращившись, порівняно з груднем 2020 року, коли він досягав 237,2%.

Таким чином, динаміка даного індикатора була нисхідною, хоча гранично допустимий рівень боргу і було перевищено (200% доходів).

Позитивні зміни пояснювалися покращенням податкового адміністрування і розширенням дохідної бази бюджету.

Таким чином, перед органами макроекономічного регулювання в Україні, як і інших країнах світу, стоїть завдання балансування ризиків накопичення суттєвих державних боргів і ризиків передчасного завершення бюджетної підтримки, які можуть уповільнити відновлення економіки.

За висновком фахівців МВФ, компромісним варіантом у такій ситуації може бути:

а) продовження надання фіскальної підтримки населенню і бізнесу в період вакцинації та відновлення економіки після кризи;

б) розробка середньострокових бюджетних стратегій, націлених на управління бюджетними і фінансовими ризиками.

Для недопущення підриву довіри до середньострокової стійкості державних фінансів та уникнення руйнування рамок фіскальної політики, які засновані на правилах, уряди мали б донести до громадськості способи і часові межі відновлення дії фіскальних правил.

Важливо також представити суспільству надійну бюджетну стратегію, яка чітко окреслюватиме шляхи посилення збалансованості державних фінансів і зниження боргового навантаження в середньостроковому періоді.

В Україні утримання стійкості державних фінансів та підвищення довіри до фіскальної політики держави вимагають від Уряду та Національного банку: 1) налагодження ефективної координації фіскальної та монетарної політик і утримання помірного рівня ставок на фінансовому ринку;

2) відновлення дії фіскальних правил після завершення масової вакцинації з можливим збільшенням граничного розміру бюджетного дефіциту та державного боргу;

3) підвищення рівня та якості державних видатків на охорону здоров'я, освіту і соціальний захист при раціоналізації неефективних видатків держави;

4) оцінки можливостей введення прогресивних податків на доходи та підвищення податків на майно для збільшення доходів бюджету.