Бюджетна дисципліна і кредитні гарантії

Дефіцит державного бюджету України за 2021 рік становив 197,9 млрд грн або 3,8% ВВП.

При цьому дефіцит Зведеного бюджету був меншим і дорівнював 186,9 млрд грн або 3,6% ВВП.

Такі показники говорять про стриманий характер фіскальної політики. Адже, за оцінками Міжнародного валютного фонду (МВФ), середній обсяг бюджетного дефіциту в розвинутих країнах у 2021 році складав 8,8% ВВП, а в країнах з ринками, що формуються, - 6,6% ВВП.

Одним із ключових показників у практиці фіскального аналізу є циклічно скоригований первинний баланс (англ: CAPB) загального уряду.

По суті, CAPB є результатом дії дискреційної фіскальної політики та дорівнює різниці між доходами і первинними видатками держави, скоригованими на величину розриву ВВП.

Інший показник – фіскальний імпульс обчислюється як різниця з оберненим знаком CAPB поточного періоду і попереднього періоду.

Позитивна величина імпульсу є свідченням фіскальної експансії – розширення видаткової частини бюджету чи зниження податків, що позитивно впливає на рівень сукупного попиту в економіці. А негативна величина фіскального імпульсу є індикатором фіскальної консолідації – скорочення видатків чи збільшення доходів держави.

В таблиці 1 представлено часові ряди показників фіскального імпульсу в Україні та різних групах країн у 2014-2021 рр. за даними МВФ.

Таблиця 1/ Фіскальний імпульс в Україні в порівнянні з іншими країнами, % ВВП

Джерело: складено автором за даними МВФ Fiscal Monitor

Як бачимо, 2014 і 2015 роки були періодом жорсткої фіскальної консолідації в Україні. З 2016 року фіскальну політику було помітно пом’якшено: фіскальний імпульс став позитивним і досяг величини 2,1% ВВП.

У 2017-2018 роках фіскальний імпульс зменшувався, але фіскальна політика не втрачала експансивного характеру. В 2019 році фіскальна політика була слабко рестриктивною.

В 2020 році знову відбувся розворот фіскальної політики в бік експансивності з досягненням фіскального імпульсу +3,1% ВВП.

Але в 2021 році фіскальна політика України стала різко рестриктивною, внаслідок чого фіскальний імпульс сягнув "мінус" 2,1% ВВП. Аналогічна за обсягом фіскальна консолідація в Україні проводилася в 2014 році, коли фіскальний імпульс становив "мінус" 2,2% ВВП.

У такий спосіб пом’якшення фіскальної політики в 2020 році на дві третини було знівельовано в 2021 році.

Жорстка фіскальна політика за вектором бюджетних доходів і видатків бюджету в минулому році дисонувала з її м'якістю за вектором щедрого надання урядових гарантій за кредитами підприємствам.

Обсяг наданих Урядом державних гарантій за кредитами у 2021 році становив 74,2 млрд грн. Для порівняння: у 2020 і 2019 роках відповідні показники становили 48,5 млрд і 4,9 млрд грн.

Якщо допустити, що 70% наданих у 2021 році державних гарантій буде перекладено на державний бюджет у частині погашення і обслуговування відповідних кредитів, то розмір офіційного бюджетного дефіциту в 2021 році мав би бути збільшений на 52 млрд грн і становив би 250 млрд грн або 4,8% ВВП.

Обсяг державних гарантій в останні роки стрімко збільшувався, а їх обсяг в 2021 році сягнув 6,8% доходів загального фонду державного бюджету.

Слід враховувати, що до 2020 року діяла норма Бюджетного кодексу про неможливість перевищення річної суми наданих державних гарантій 3% доходів загального фонду бюджету.

Бенефіціарами державних гарантій в 2021 року стали Державне агентство автомобільних доріг України, "Укренерго", суб’єкти малого та середнього бізнесу за кредитами на портфельній основі, "Укрзалізниця", "Укрпошта", Шосткінський завод "Імпульс", Концерн радіомовлення, радіозв'язку та телебачення, а також підприємство "Антонов".

Суми наданих державних гарантій за кредитами та типи отриманих ними гарантій відображено в таблиці 2.

Таблиця 2. Надані державні гарантії за кредитами в 2021 році

Джерело: складено автором за даними Державного казначейства України.

Цільова підтримка державою певних секторів економіки чи фінансування державних функцій з використанням інструментарію гарантій, з одного боку, стали вимушеною реакцією Уряду на недоступність ринкових кредитних ресурсів для фінансування довгострокових інвестиційних проєктів суспільного значення.

Але, з іншого боку, рішення щодо надання державних гарантій не повинні були б підміняти собою зважену оцінку фіскальних ризиків, пов'язаних із наданням державних гарантій.

Теоретично доведено, що безконтрольне надання державних гарантій за кредитами підприємствам породжує такі фундаментальні проблеми:

1) "морального ризику" у поведінці банків-кредиторів і позичальників – реципієнтів державних гарантій, з їх налаштованістю на перекладання на бюджет відповідних фінансових зобов'язань;

2) відсутності адекватних бюджетних процедур планування і контролю за доцільністю витрат бюджетних коштів (при настанні гарантійних випадків), що може вести до невиправданого витрачання бюджетних ресурсів та породжувати ризики для макрофінансової стабільності.

Тому важливими завданнями у сфері управління державними гарантіями та мінімізації ризиків гарантованого державою боргу мають стати:

• формування системи підзвітності, підконтрольності і транспарентності державних гарантій за кредитами,
• обмеження сфери дії державних гарантій потенційно самоокупними інвестиційними проектами загальнодержавного значення,
• застосування механізму часткових гарантій до більшості програм державних гарантій,
• відновлення щорічного ліміту на надання державних гарантій - 3% планованих доходів загального фонду бюджету (35,5 млрд грн у 2022 році).

У Меморандумі про економічну та фінансову політику з МВФ Уряд України зобов'язався у 2022 році не призупиняти дію статті 18.1 Бюджетного кодексу України, яка обмежує щорічний обсяг державних гарантій.

Ми вітаємо такі зміни, адже вони дозволять частково нівелювати системні проблеми, пов'язані з наданням державних гарантій, та перейти до зваженої фіскальної політики з дотриманням всіх бюджетних процедур, прописаних законодавством.

Таким чином, основними засобами мінімізації фіскальних ризиків державних гарантій у 2022 році мають стати відновлення їх щорічного ліміту на рівні 3% доходів загального фонду державного бюджету і введення механізму часткових гарантій за кредитами на рівні 70-80% зобов'язань підприємства-позичальника перед кредитором.