Післявоєнна відбудова: уроки з досвіду Балкан

Події у Балканських країнах у 1996-2004 роках надають нам корисний досвід щодо залучення світового співтовариства до фінансування програми економічної відбудови, гармонізації розвитку країни з курсом європейської інтеграції, а також уникнення системних помилок при реалізації такої програми.

Одним із основних завдань програми після-воєнної реконструкції має стати відновлення та створення нової фізичної інфраструктури для забезпечення життєдіяльності суспільства і підтримки довгострокового економічного розвитку.

Програма реконструкції повинна скеровуватися й на відновлення промислового виробництва із масовим впровадженням нових технологій. Просування за цим напрямком, в свою чергу, вимагатиме наявності дешевих кредитів для реструктуризації діючих чи зруйнованих промислових підприємств.

Загалом процес відбудови повинен мати кілька вимірів – фізичний, економічний, соціальний та інституційний.

Програми післявоєнної реконструкції, які впроваджувалися в різних країнах в останні десятиріччя, засвідчили, що досягнення позитивних результатів цих програм вимагає наявності, переш за все, безпечного середовища (завершення військових дій), стратегічного бачення та сильного лідерства.

Значна увага при розробці програми реконструкції повинна приділятися питанням активізації приватних інвестицій в малі та середні підприємства й створення нових робочих місць для людей, що втратили роботу під час війни, для мігрантів, що повертатимуться, та для демобілізованих військовослужбовців.

У контексті історичного досвіду підготовки програм після-воєнної реконструкції та їх реалізації за участі міжнародних донорів корисним для нас є досвід Західних Балкан. Шість нинішніх країн Західних Балкан – Боснія та Герцеговина, Косово, Чорногорія, Македонія, Хорватія та Сербія – понесли значні людські та матеріальні втрати після розпаду Югославії.

Найбільш постраждалою серед цих країн була Боснія і Герцеговина (БіГ), яка втратила вбитими 100 тисяч громадян (2,3% населення).

В кінці війни рівень промислового виробництва становив лише 25% від довоєнного рівня, а частка безробітних сягала 40%.

Сумарні збитки від воєнних дій для БіГ оцінюються на рівні $50 - $70 млрд, в той час як повоєнний ВВП у 1996 році становив $3,6 млрд.

Військові дії на території колишньої Югославії припинилися в 1995 році після підписання Дейтонської Угоди по БіГ, Охрідської Угоди по Македонії та резолюції ООН №1244 по Косово.

З кінця 1990-х років основну роль у процесах підтримки миру та післявоєнної відбудови Балканських країн відігравав ЄС, який започаткував Процес Стабілізації та Асоціації з метою досягнення стійкого миру в регіоні та підготовки цих країн до членства в ЄС.

Після завершення військових дій стало очевидним, що постраждалі країни потребують масштабного фінансування для інвестування в зруйновану та застарілу інфраструктуру, у ключові сфери виробництва, а також у модернізацію державного управління.

Оскільки внутрішні ресурси у виснажених війною країнах були обмеженими, то такі потреби вимагали реакції світового співтовариства.

За підписанням Дейтонської угоди в листопаді 1995 року на Світовий банк і ЄБРР було покладено обов'язок із розробки програми реконструкції БіГ, джерелом фінансування якої стала безвідшкодовна допомога міжнародних донорів в сумі $5 млрд на період 1996-1999 роки.

У перші роки післявоєнного відновлення обсяги міжнародної допомоги розвитку для БіГ перевищували 20% ВВП. Обсяги такої допомоги в розрахунку на душу населення БіГ коливалися від $140 до $279.

Мобілізовані обсяги міжнародного фінансування стали основою для швидкої та успішної реконструкції базової інфраструктури в БіГ.

Пріоритетними сферами для зовнішньої підтримки стали публічна інфраструктура, реструктуризація фінансового сектору, місцевий розвиток і розбудова інститутів, включаючи державне управління.

Серед галузей інфраструктури, які підлягали відновленню, основне місце посідали транспортна інфраструктура, лінії електропостачання і зв'язок. Значна увага приділялася також проблемам повернення біженців і тимчасово переміщених осіб.

Фінансовий пакет від міжнародних донорів для БіГ включав офіційні гранти, пільгові позики, а також схеми із включенням приватного сектору.

Гранти стали домінуючою формою офіційної допомоги розвитку, а їх сума до 2005 року досягла $5,95 млрд (частка в міжнародному фінансуванні – 82%).

У процесі реалізації програми реконструкції в БіГ неодноразово виникали проблеми, пов'язані з координацією міжнародної допомоги та управлінням проектами. Уряд БіГ не приймав активної участі в залученні та спрямуванні міжнародної допомоги.

Загалом у період відбудови в БіГ діяло 11 тактичних груп, кожною з яких керував певний донор. Світовий банк очолював тактичну групу з питань економічної політики і не мав значного впливу на діяльність інших груп.

З часом було засновано Офіс високого представництва (Office of the High Representative) як керуючий орган із повноваженнями щодо впровадження програм міжнародної економічної допомоги БіГ.

Діяльність такого Офісу частково зняла проблему координації міжнародної допомоги, але її побічними наслідками стали відстороненість і низька відповідальність національних органів влади за результати впровадження заходів із відбудови економіки.

До 1999 року внесок ЄС у відбудову БіГ та інших Балканських країн був інституціоналізований за допомогою програм PHARE і OBNOVA.

Основними напрямками діяльності за програмою PHARE були надання гуманітарної допомоги, реконструкція транспортних мереж, житлового фонду, енергетичних об'єктів, телекомунікацій, секторів освіти і сільського господарства.

Програма OBNOVA фокусувалася на проблемах економічного розвитку, громадянського суспільства і налагодження регіонального співробітництва між республіками колишньої Югославії.

Проекти Світового банку реалізувалися в таких важливих сферах як будівництво автошляхів, енергетика, розвиток сільського господарства і сільських територій, охорона здоров'я, соціальний захист, очищення води і захист довкілля.

На цілі відновлення транспортної інфраструктури, електроенергетики і телекомунікаційного сектору міжнародні донори спрямували $1,2 млрд.

Сектор соціальної інфраструктури і публічних послуг отримав $1,9 млрд донорського фінансування, що відіграло позитивну роль у відбудові людського капіталу та розбудові інституційної спроможності держави.

Розумна політика управління зовнішнім боргом і проведення його реструктуризації (включаючи списання частини боргу) дозволили знизити його рівень з 66% ВВП у 1999 році до 35% у 2004 році.

Полегшення навантаження боргових виплат при масштабному надходженні зовнішнього фінансування сприяли покращенню платіжного балансу країни та оздоровленню сектору державних фінансів.

Пріоритети і завдання післявоєнної відбудови України мають тісно пов'язуватися із завданнями інтеграції до ЄС. За прикладом Балканських країн Україні та ЄС варто гармонізувати програму післявоєнної реконструкції із завданнями повноправного членства в ЄС та поширити на Україну європейські програми перед-вступної підготовки.

У історичному контексті після досягнення мирного врегулювання на Балканах Європейська комісія в травні 1999 року висунула план стабілізації та асоціації Балканських країн – Stabilisation and Association Process (SAP).

Механізм SAP був спрямований на захист миру і стабільності, активізацію економічного розвитку Західних Балкан і покращення умов для інтеграції країн регіону до структур ЄС.

Базовим інструментом механізму SAP стали Угоди про стабілізацію та асоціацію з ЄС, які передбачали виконання чітких політичних та економічних умов для вступу до ЄС.

Зокрема, Хорватія, БіГ та Федеральна республіка Югославія зобов'язувалися імплементувати Дейтонську та Паризькі угоди, а також сприяти міжрегіональному співробітництву на Балканах.

Після підписання Угод про стабілізацію та асоціацію з балканськими країнами ЄС запровадив стандартний набір програм перед-вступної підготовки, які покликані були посилити співробітництво цих країн із країнами ЄС та створити підґрунтя для членства у структурах ЄС.

Програму післявоєнної реконструкції БіГ у цілому було визнано успішною. Реальний ВВП БіГ збільшився на 22,9% у 1997 році, на 13,8% у 1998, на 10,8% у 1999 і на 4,4% у 2000 році.

Але суттєвими макроекономічними проблемами БіГ, на які програми зовнішньої допомоги мали мінімальний вплив, стали: високий рівень безробіття (понад 30%), зростаючий неформальний сектор економіки, низький рівень внутрішніх інвестицій та заощаджень (від 1% до 3% ВВП), а також слабкі темпи відновлення промислового виробництва.

Обмежені можливості для працевлаштування демобілізованих з армії та біженців, які поверталися на батьківщину, стали слабким місцем програми економічного відновлення.

Вагомими причинами такого стану були недооцінка ролі промисловості в економічному відродженні країни, незастосування інструментів відновлення і реструктуризації промислових підприємств, поганий бізнес-клімат і слабка динаміка внутрішніх інвестицій.

Фактично лише 3% офіційної допомоги для БіГ у 1996-2004 роках було спрямовано в промисловий сектор. Слід нагадати, що реалізація плану Маршала в 1948-1952 роках передбачала спрямування значної частини матеріальних і фінансових ресурсів на рестарт промисловості в Європейських країнах.

Крім того, суттєві прогалини програми відбудови у БіГ пов'язувалися із слабкістю інституційних механізмів розвитку малих і середніх підприємств.

Неспроможність програм міжнародної підтримки суттєво покращити бізнес-клімат в БіГ мали своїм наслідком уповільнення економічного розвитку після зупинки міжнародного фінансування та консервацію хронічно високого безробіття.

За визнанням багатьох експертів масивний приплив міжнародного фінансування до БіГ за недосконалості програми економічного відновлення (зокрема, в частині промислового виробництва та внутрішніх інвестицій) призвели до формування економіки, залежної від зовнішньої допомоги.

Таким чином, програма післявоєнної реконструкції для України мала б передбачати застосування спеціальних інструментів відновлення і модернізації промисловості, як ключової сфери для генерування потоку доходів і збільшення зайнятості населення.

Саме такий підхід гарантуватиме створення механізмів само-підтримуючого економічного зростання та генерування нових робочих місць у післявоєнній економіці.

Практична реалізація такої цільової установки передбачає, перш за все, наявність джерел дешевого кредитування підприємств для закупівлі основних фондів, технологій, управлінських ноу-хау і т.п.

Показово, що у випадку Балканських країн цього не відбувалося. Це стало одним із чинників недостатньої ефективності та стійкості результатів програм післявоєнної відбудови.

Як зазначають В. Глігоров, М. Калдор і Л. Тцукаліс, при реалізації програм пост-воєнної реконструкції зазвичай донори не надавали фінансування місцевим підприємствам на закупівлю обладнання, натомість – віддавали перевагу кредитуванню оборотного капіталу.

За фактичної відсутності внутрішнього кредитування такий підхід перешкоджав модернізації підприємств і створенню конкурентоздатних бізнесів (Balkan Reconstruction and European Integration).

Звіт міжнародної кризової групи по Балканським країнам від 2001 року акцентував увагу на таких проблемах програм міжнародної допомоги БіГ: брак стратегічного бачення довгострокових шляхів розвитку економіки; відсутність єдиного центру лідерства при реалізації програми реконструкції; дублювання зусиль різних донорів та їх слабкі комунікації; низький управлінський потенціал національних органів.

Досвід Балканських країн також засвідчив, що важливим питанням, яке потребує вирішення на початку реконструкції – це створення Агентства з управління міжнародною допомогою, що стане своєрідним містком між донорами і національними органами.

До функцій Агентства має бути віднесено взаємодію з донорами і погодження графіку надходження міжнародної допомоги, участь у формуванні програми пост-воєнної реконструкції, практичні заходи з реалізації певних проектів і видів діяльності.

У стратегічному плані основною місією такого Агентства має бути узгодження термінових нагальних потреб країни із довгостроковим баченням шляхів розвитку національної економіки та отримання стійких результатів від реалізації програм міжнародної допомоги.